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經濟統計/中國統計與國際接軌問題研究


  我國作為WTO成員國,政府的經濟管理行為必須與國際貿易規則相符合,與我國對WTO所作出的承諾相吻合,與國際上通行的市場經濟規則相接軌。統計部門是政府的組成部門之一,統計行為是政府行為,因此,政府統計必須與通行的國際統計規範接軌。前民德波蘭登堡州統計局局長、現任州統計局局長助理深有感觸地說,西方市場經濟統計與計劃經濟統計完全不是一回事。中國統計是從前蘇聯引進並在計劃經濟時期發展起來的,近二十多年進行了諸多方面的改革發生了深刻的變化,但目前仍有許多統計觀念、統計行為和統計規則與市場經濟國家通行的規則並不吻合。中國加入WTO,對於政府統計來講既是挑戰,又是推進統計深層次改革,轉變政府統計觀念和行為方式,與國際通行的統計規則相接軌的歷史性機遇。

  一、破除統計資訊歸政府所有的傳統觀念,打破政府部門統計資訊壟斷和封鎖局面,樹立統計資訊是公共產品、歸全民所有的新思想

  計劃經濟實質上是由政府主宰著經濟活動,因而政府是統計資料的唯一用戶,統計為政府服務是天經地義的,多數統計資料對於政府之外的機構和公民是保密的,社會公眾能夠瞭解到的統計資訊非常有限。而市場經濟的主體是企業和消費者,企業和消費者是根據市場訊息從事經營和消費活動的。統計資料作為宏觀經濟運行情況的“晴雨錶”,企業和消費者當然是需要的。在市場經濟國家裏,政府利用納稅人的錢生產出來的資訊和在政府行政管理過程中產生的資訊,都屬於全體公民所有,是一種公共產品,除少數涉及國家安全和利益的資訊外,政府有義務向全體公民提供。統計資訊資源不是由政府壟斷的產品,更不是統計部門的私有財產,而是為全社會共用的公共產品。政府是為社會成員提供公共服務的,政府的公共服務當然包括統計資訊服務。政府首腦及部門、社會公眾都是平等的統計服務物件,而且統計資訊服務也只能是由政府提供,私人、企業和非政府組織是無法實現的。德國統計機構把政府總理與普通公民視為平等的統計服務物件,政府總理可以得到的統計資料其他公民也可以獲得。統計資訊產品的歸屬問題,是關係到政府統計的發展方向問題,它決定和影響著政府的統計行為。發達的市場經濟國家把統計資訊作為公共產品,以此為出發點進行統計立法,制定統計制度、調查規則、資料保密、資料發佈等制度。

  我國現行的統計法就統計資訊產品的歸屬、統計服務物件等基本問題上,沒有明確的規定。在實際統計工作中,實行的是以“政府為主、社會為輔”的方針,反映到統計設計上主要是考慮政府的需要,而很少研究企業和社會公眾的需要,甚至一些統計指標和分組設置是從政府部門的市場開發為目的的;在統計資料披露方面,實行先內後外、內詳外略的“政府優先”的政策;與此相適應,制定了過於寬泛和嚴格的統計資料保密制度,對於社會公眾獲得統計資訊做出了許多限制。確定統計資料國家秘密的原則,並不是出於維護國家安全和國家利益,而遵循的是先內後外、先政府後社會的原則,綜合統計資料保密範圍過寬、保密期限過長。對外發佈的資料一般是最基本的統計指標和分組,較為詳細的統計資料企業和一般公民是拿不到的。在一些政府部門把統計資料當成部門的私有財產,甚至被政府機構中的少數人所壟斷,成為他們謀取部門和個人利益的資源。在這些部門和機構大多數應當公開的資料不公開,如果企業和其他社會成員需要資料,就要花錢購買。這種統計資料歸政府所有、部門所有、個人所有的觀念,導致了政府統計行為的商業化,出現了一些政府部門以數謀利的行為,增加了企業獲取統計資料的成本。其實質是封建特權思想上政府統計工作上的反映。這與市場經濟國家把統計資訊做為公共產品、歸全體社會成員平等共用的原則,是格格不入的

  二、破除把企業當成附屬於自己的被領導者的做法,樹立調查者與被調查者法律地位上平等的新觀念

  在計劃經濟時期,政府與國有企業的關係是領導與被領導關係,統計部門作為政府的組成部門,也不例外地對國有企業實行統計工作方面的領導職能。至今,政府統計部門仍把企業當成附屬於自己的被領導者,由此引發出許多不符合市場經濟規則的行為。比如現行的統計法規定,企業事業單位要設立相應的統計機構和統計人員。一些地方將此法律條款擴展,要求設立綜合統計機構或綜合統計人員,企業統計人員要參加政府統計部門辦的上崗培訓班,並通過考試取得統計上崗證方可從事統計工作。一些地方還規定,企業事業單位統計人員的變動,要報政府統計部門同意或備案。一些地方將統計報表和統計制度印刷費、培訓費攤派到企業。企業需要綜合統計資料,一些部門和地方統計機構不提供,讓企業花錢買資料。而對企業報來的單項資料,則未經企業同意就隨意提供和對外發佈。

  上述規定和行為,來自傳統觀念和經濟利益兩個方面。從觀念上看,統計部門把企業看成是政府的下屬單位,對企業仍行使領導職能。這是違反公司法和市場經濟一般規則的,也是不符合現行統計法規定的。企業是獨立於政府之外的法人實體,企業的機構設置包括統計機構和人員完全是企業自己的事情,政府無權干預。統計法規定,政府統計機構領導統計工作,不應當理解為領導企業事業單位,政府統計部門與企業的關係是法律上完全平等的權利與義務關係。政府統計部門可依法要求企業如實填報統計報表,企業有義務按統計制度規定填報統計報表,如果未按規定填報統計報表,政府統計部門可以以法處罰;而企業內部由什麼機構和人員填報統計報表則完全是企業自己的事情,政府統計部門不應當要求企業設置綜合統計機構和綜合人員。政府統計調查屬於政府行為,其調查費用應當由政府財政負擔,不應當灘派到企業和被調查者。

  從國外的通常做法看,無論是私人還是企業的被調查者單項資料是嚴格保密的,統計部門是不得對外提供和公佈的。這方面我國的現行統計法存在缺陷,其規定是不符合國際統計慣例的。企業向統計部門填報統計資料是企業的法定義務,企業向統計部門查詢統計資料則是企業的權力;從另一角度來看,統計部門要求企業填報統計報表是法定的權力,而向企業提供統計資料則是統計部門的義務。統計部門不應當只行使權力而不盡義務,這是法律上的平等。在這方面,現行統計法對統計部門的義務規定的不夠明確。

  市場經濟國家政府統計部門在普遍重視統計法制的同時,還十分重視政府統計部門的公共關係建設,他們不僅是靠法律維護統計的權威,更重要是通過統計部門的各種公關活動,比如開展統計宣傳活動。免費提供統計資料、搞好與被調查者的合作等,提高社會公眾對統計的認知度和配合程度。許多國家的統計法律上也有處罰的條款,但不少國家並不把實施處罰作為主要手段。

  三、破除統計調查各自為政、多頭對下、主觀隨意的行為,依法規範政府統計調查工作

  政府各部門行使統計調查權力的時候,不受法律約束隨意印發調查表的問題較為突出。具體表現在:一是統計部門分專業多頭對企業佈置報表,加之,地方統計局搭載地方所需統計指標和分組,同時政府其他部門也分別向企業佈置統計報表,給企業造成了巨大的統計表填報負擔。各部門向企業佈置報表與政府統計部門統計內容上重複是個老問題,也是企業最為反感的問題,在一些地方出現了外資企業拒報這類重複報表的現象。二是一些政府部門、行業協會和地方統計部門設計統計調查表時,以市場開發目的設置調查指標和分組,這與政府統計職能相背離。三是一些地方統計部門,以盈利為目的建立企業登記制度。四是一些應當由政府統計部門測算的統計指標,如“工業增加值”、“社會消費品零售額”等讓企業去測算和填報,其實質是統計部門將複雜的資料加工測算職能轉嫁給了企業。

  統計調查是政府統計的最基本職能,政府部門在行使統計調查職能時,必然要涉及到被調查者的權益。因此,在市場經濟國家裏開展統計調查時是嚴格依法進行的,一般來講有法定填報義務的調查表都要有法律根枯,通常要在調查表中注明法律依據,並且將統計調查制度通過一定的管道向社會公佈。如德國的所有統計調查項目都要經過議會批准立法,未經議會批准是不允許進行統計調查的。市場經濟國家的統計調查一般都分為強制性統計調查與自願性的統計調查,強制性統計調查填報的對象一般是企業,調查的內容是經濟類,要求被調查者必須要填報的,否則要追究法律責任;自願性調查物件~般是公民個人,調查內容是社會類,被調查者可以填報也可以拒絕填報。

  依法規範統計調查行為是統計法制建設的重要內容,也是依法維護被調查者權益的重要舉措。一要完善統計調查專案立法。全國性的重大普查專案經全國人大批准立法,地方普查專案由地方人大批准設立地方法規詮國範圍開展的經常性統計調查專案,經國務院批准以法規形式發佈,地方經常性的統計調查項目由地方政府批准發佈。二要政府統計調查實施基層“一套表”。按照國外的通常做法,應當將現行的固定資產投資和勞動工資統計指標,納入工業、服務業調查表中,以減少統計部門自身多頭向企業佈置報表問題。三要實行國家與地方統計調查專案分開。在國家統計調查表中不允許載入地方所需統計指標和分組。四要對部門統計報表進行一次徹底的清理整頓。應當抓住政府機構改革的機會,將政府部門改為行業協會的,其統計調查專案原則上由法定報表改為企業自願填報的民間統計調查。

  四、破除企業資料隨意提供和公佈的行為,增強為被調查者保守秘密的觀念,調整和完善企業資料保密法規

  在市場經濟國家裏統計的目的不是為考察公民和企業個體,而是為觀察和研究調查總體狀態,因此,公民和企業的單項調查資料一般只用於匯總和推斷總體資料,而不允許用於其他。法律上規定,企業和個人的單項調查資料是絕對保密的,統計部門不允許向任何機關和個人提供,統計人員職業道德誓詞中也有為被調查者保守秘密的內容。在德國企業和個人單項調查資料,只有具體組織實施調查的人掌握,連他的上級也無權過問和獲得,政府各部門。稅務機關和法院也無權查閱。英國國家統計局把被調查者資料委託給公司進行商業性資訊開發,但是必須刪除被調查者的可識別標誌。市場經濟國家對於被調查者的資料,制定施行如此嚴格的保密制度,是為保護被調查者的合法權益不受損害,使被調查者放心地為政府統計部門如實填報資料,提高公民和企業對政府統計部門的配合程度。

  我國現行的統計法在保守被調查者資料方面有缺陷,對企業資料保密範圍僅限定在商業秘密上,言外之意不是商業秘密的就可以對外公佈了,而究竟什麼是商業秘密不同的企業會有不同的理解和要求。在實際工作中,統計部門未經企業同意公開使用或發佈企業單項資料現象很普遍。發生這種現象,一方面統計部門為被調查者保守秘密的意識十分淡薄,至今在大多數統計人員眼裏企業資料無需保密,只有綜合資料才是保密的,因此,隨意公開被調查者資料的行為司空見慣,見怪不怪;另一方面也有政府對國有企業進行考核和管理的需要;此外,也存在著統計部門的自身利益驅動問題。一些統計機構以盈利為目的,未經企業同意,隨意對企業資料進行排隊評價、對外發佈或編印資料出售。這種做法是不符合國際統計慣例的,對此企業是存有疑慮的,不利於企業給統計部門報送真實的資料。甚至出現了資料上的尋租行為,一些企業為在政府部門和行業協會排序中搞到一個好的名次,為政府部門和行業協會進行賄賂,敗壞了政府統計的形象和社會風氣。

  我們應當增強為被調查者保守秘密和個人隱私的意識,這是統計部門法定義務,是統計人員必須嚴格遵守的職業道德,也是被調查者的合法權利。進一步完善統計立法,按國際統計慣例為被調查者保守秘密,對於公民個人、企業、社團等被調查物件填報的單項資料,只用於匯總綜合資料,不向任何機關提供和公開使用,未經被調查者同意更不得對外發佈。

  五、破除統計資料發佈上的不規範行為,學習借鑒國際上通行的資料披露方式,建立符合國際規範的資料發佈制度

  WTO要求成員國的政策要公開透明,木僅有關貿易政策方面,而且也包括政府的所有針對企業和社會的各項政策,當然包括政府的統計制度在內。政府資訊公開是法定的政府義務,人民對國家事務擁有知情權,應當包括統計制度和資料。從這個意義上講,建立規範的統計資料披露制度,不僅是市場經濟應有之意,而且也是推進民主政治的需要。市場經濟國家普遍遵循平等、公開、無償的原則,建立了規範的統計資料披露制度。國際貨幣基金組織在資料披露方面,有兩個標準即SDDS和GDDS。我們應當參照市場經濟國家的通常做法,逐步實行GDDS和SDDS標準,規範我國的政府統計資料披露方式。

  (-)建立所有社會成員可在同一時間獲得政府統計資料的制度和機制。目前我國統計資料披露採取“政府優先”的原則,即先內後外、先政府後社會。這與市場經濟國家的普遍做法是不一樣的。美國農業部發市統計資料,農業部長為召開新聞發佈會做準備可提前一天得到資料,但他無權對外提供和使用資料,而其他任何人不能提前得到資料,所有社會成員只能在新聞發佈的同一時間得到有關資料。同一時間披露資料的制度,是為保證市場主體和公民平等的擁有資訊,避免市場主體和公民由於獲得政府統計資訊的不對稱,而形成市場機會不均等,使一些公司和社會成員獲得額外利益,這種由於資訊不對稱而市場機會不均等的現象,目前在我國也可能出現。如糧食產量、進出口、庫存資料的發佈,可能導致糧食期貨和現貨市場的價格波動,如果一部分人能夠事先得到有關糧食統計資訊,就有可能獲得額外利益,這對於其他社會成員來講是木公平的。

  (二)統計資料發佈內容和時間要事前公開。這也是市場經濟國家和地區的普遍做法,如果由於特殊原因更改資料發佈日期,也應當事前向媒體公佈。國際貨幣基金組織的SDDS和GDDS也對此做出明確的規定。香港特別行政區政府統計處在每年的9月通過新聞媒體,對外公佈第二年將要發佈的140項統計資料發佈日期和目錄,以及政府統計處網站、出版物及索取方式等。英國歷史上有一位首相,為贏得選舉的有利條件,要求統計局推遲發佈有關國際貿易和失業方面的統計資料,遭到統計局的拒絕,統計局按時發佈有關資料,其結果這位元總統在選擇中失利。事前公開統計資料發佈內容。時間和方式,一方面是為企業、社會成員和媒體能夠平等的獲取政府統計資訊,避免出現市場機會上的不均等;另一方面也是為了方便政府統計資料的用戶。 目前國家統計局制定了統計資料發佈目錄和時間,但主要是用於內部掌握,沒有形成一項對外公開的制度,其隨意性也較大。其他部門和地方政府統計機構大都沒有建立對外公開統計資料發佈時間、內容和方式的制度。

  (三)發佈統計資料的同時公佈資料的來源和調查方法。市場經濟國家發佈統計資料時,一般都要同時公佈資料調查機構、調查方法等相關資訊,如果是抽樣調查資料就要注明抽樣比、抽樣誤差及回答率等,以便資料用戶瞭解資料品質及可靠程度。國際貨幣基金的GDDS規定了在發佈資料的同時,要求公開資料存在的品質問題及改進的措施等。目前我國政府部門一般只發佈統計資料,而生產該資料的過程和資料品質問題是不公佈的。近幾年出版的統計年鑒和發佈的統計公報上附錄了主要統計指標解釋,但這對於資料用戶來講還是不夠的,他們無法瞭解資料的統計方法和內在的品質問題。

  (四)建立統計資料“誰統計、誰發佈、誰負責”的制度。國外政府各部門統計的資料由各部門自己發佈,中央與地方統計機構一般是分設的,其統計資料也是分級統計和發佈的,其資料品質也由調查和發佈單位負責。如果,使用和發佈的不是自己調查的統計資料,必須要注明資料的來源和出處。實際上,目前我國政府統計資料發佈實行“雙軌制”,即政府各部門的統計資料由各部門自己發佈的同時,統計部門也在重複發佈,或編入政府統計部門的統計年鑒上。統計部門綜合發佈各部門統計資料的好處是,有助於增強統計部門的綜合性和權威性,同時也給社會公眾帶來誤導,他們誤認為所有統計資料是統計部門統計的,把統計資料中的“水份”統統歸罪於統計部門,統計部門背上了不該背的“黑鍋”。國家統計局也不應當發佈地方統計資料,如果在年鑒等統計刊物上使用了地方統計資料,則應當注明該資料的來源。目前對地方GDP資料進行品質評估,其實質是做了“不該管、管不了、也管不好”的事情,由上級統計局評估下級統計資料是負有法律責任的,實際上是很難負起這個責任的,莫不如讓他自己發佈,其責任也完全由他自己負。

  (五)規範統計資料發佈的管道和方式。統計資料發佈是一項法定的政府行為,因此,發佈統計資料應當採取公報形式,而不是內部統計分析報告、新聞稿或出版物等方式。發佈統計公報與統計分析要嚴格區分。發佈統計公報是以法行使統計職能,要求客觀、真實,木應帶有統計部門的主觀判斷;而統計分析是對資料和情況的主觀分析,可在政府內部進行交換和提出諮詢意見。從國外的普遍做法看,政府統計機構一般只發佈資料或對資料做一些客觀描述,而對資料不作主觀分析,更不提諮詢意見,認為那樣做有損於統計的公正、中立、客觀的立場,容易以自己的觀點誤導社會,至於政府,企業和社會公眾怎麼看統計資料,那是他們自己的事。政府統計公報和出版物上的資訊無法滿足一些特殊用戶時,政府統計機構應當設立特殊的資料申請程式和救濟機制,以滿足他們的特殊的資訊需求。

  六、破除統計標準上的“計劃經濟”色彩,加大統計制度改革力度,推進統計指標。統計標準要與國際接軌

  統計標準作為統計語言,是進行國際統計交流與合作的基礎。目前各個統計領域均有國際上通行的統計標準,如聯合國等國際組織制定和頒佈的統計標準、北美統計標準和歐盟統計標準等。中國統計要適應對外開放的需要,就要採用國際統計標準,不僅要在國際貿易方面採用國際統計標準,而且在其他統計領域也應當盡可能採用國際統計標準。這不僅是統計上進行國際比較的需要,也是開展國際經濟合作與交流的需要,同時又是中國作為WTO成員國應盡的一項國際義務。

  目前我國統計制度上仍存在著許多“計劃經濟”的色彩和不完善的地方,讓外國人看不懂,給國際合作與交流。國際比較帶來了困難。如 GDP核算,服務業基礎資料缺口較大估算成份過高,尚未建立季度GDP核算和支出法核算等。國際上通常稱為“商業統計”的,目前我國叫“貿易統計”,而國際上“貿易統計”是指“國際貿易統計”。我國現行商業統計的核心指標是“社會消費品零售總額”,而國際上是沒有此項指標的,一般是以“批發業銷售額”、“零售業銷售額”為商業統計的核心指標。目前我國科技統計中的“技術開發”指標也是國際上沒有的,與國際上通用的“技術創新”概念也不一樣。目前我國失業人口和失業率統計,僅限城鎮不含農村;不包括城鎮下崗職工;只公佈登記失業率不公佈調查失業率,這與國際勞工組織的失業統計概念和標準是木符的,也與市場經濟國家的普遍做法不相吻合。通常市場經濟國家的進出口貿易統計由貨物貿易和服務貿易統計構成,目前我國尚未建立科學規範的國際服務貿易統計。一般的市場經濟國家住戶調查是不分城市與農村的,目前我國劃分城鎮與農村,沒有城鄉統一的調查總體及其資料。“農民人均純收入”概念也是我國獨有的,這與國外通常使用的“可支配收入”是有區別的。價格統計不配套,GDP核算、工業、服務業統計中實物量指數、價格指數和價值量指數木配套。現行的國民經濟行業分類標準、產品分類標準、職業分類標準等與國際通行標準有較大的差別。勞動工資總額統計是實行計畫管理的產物,實際上在市場經濟條件下是無法統計準確的,也是沒有多大用處的指標。在股份制經濟。私有經濟和合夥制經濟非常普及的今天,何為“鄉鎮企業”概念木清,其‘鄉鎮企業產值”指標內涵必然是含糊木清的,目前在經濟發達的珠江三角洲地區已經木存在也不使用“鄉鎮企業”這個概念。

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